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| 对新建小区社区办公用房产权归属的思考 |
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| http://www.fzgl.gov.cn/ 2008-10-06 10:18:15 |
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自2007年10月物权法实施以来，围绕小区配套设施专有与使用等权属问题，业主（或业委会）、开发商、物业服务企业之间争议很大，甚至对配建的社区办公用房产权归属也产生了争议与纠纷，为此本文拟作初步探讨。
一、产权归属纠纷的产生提出
新建小区中配建的社区办公用房到底属于谁，开发商的、小区业主的、还是政府的？这个问题在物权法实施后，的确有必要进行厘清与界定，否则会引发各方权利主体的纠纷与矛盾。
按照物权法第73条“建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房属于业主共有”的规定，小区业主认为社区办公用房也应当属于业主共有，除此直接依据之外，还基于两方面理由：一方面，社区办公用房作为小区配建项目，开发商肯定把这部分投资摊入了售房建设成本，由全体业主买单，因而产权属于全体业主共有。另一方面，一些开发商还把社区办公用房作为分摊的共有建筑面积，既然公摊了，其产权应该属于共有产权人，也就是全体业主。
而开发商会认为，通过招投标程序取得国有土地使用权再投资建设，本着谁投资谁受益原则，配建的社区办公用房应该属于开发商。如果居委会要用，政府可以通过行政征收或租赁方式取得使用权，其法律依据是民法基本原则和物权法第142条之规定。
从政府角度来看，社区办公用房一般是归各级政府所有，由社区居委会实际使用。这对一些老小区和各级政府投资建设的社区办公用房来说，是没有争议的，但对物权法实施后新建小区中配套建设的社区办公用房，则不能简单类推。
对于同一事项，看问题的角度和所得的结论差距如此之大，而且似乎都有法律、情理与事实层面的支撑，就更值得对此问题关注研究了！
二、产权归属纠纷的思考方式
产权归属纠纷的背后反映出了物权法实施后各方主体权利意识的觉醒与张扬，同时也反映出了不同的思维方式。具体说，在社区办公用房归属问题上有三种思考方式：
一是“面积说”。主要依据社区办公用房的建筑面积是否进行了公摊进而确定其产权归属。这种界定方法有一定的合理性，但不能从根本上解决社区办公用房的产权归属问题：一则面积是否进行了公摊，内幕信息完全由开发商掌握，外界不易知晓；二则面积即使公摊了，社区办公用房也不能专属本小区业主，因为社区居委会服务对象不仅包括本小区居民，还包括不在本小区的其他居民。
二是“成本说”或“价格说”。主要依据社区办公用房的这部分投资是否进入住房销售价格而确定其产权归属。如投资摊入售房建设成本，其产权就属于小区业主共有；投资未摊入售房建设成本，其产权就属于开发商。将成本（或价格）作为确定产权归属的依据，这缺乏相应的法理基础与实践基础，因为成本（或价格）和所有权转移是两个不同层面的概念，开发商为了收回成本，会将其建设过程中的各种成本全部计入商品住宅销售价格，但摊入成本的东西并不一定按成本内容在销售时按比例出售给购买者。实践中，物价部门虽然进行价格核算，但在相关信息完全由开发商掌控下，也很难具体测算出社区办公用房的这部分投资是多少、是否进入了住房销售价格，所以，成本说（或价格说）根本不能解决这一问题。
三是“主物从物说”。 依据民法从物随主物原则，在买卖合同没有特别约定的情况下，主物所有权发生移转时，从物的所有权也当然转移。但社区办公用房虽是配套设施，但本身就与住宅一样是具有独立经济价值与使用价值，并非从物，其所有权的移转不能根据从物随主物原则来定。另一方面，小区范围内的一些配套设施（如通讯、人防等设施）即使作为从物，但根据法律法规规定属于国家所有，对此类配套设施也不能依据从物随主物原则来解决。所以，主物从物说只能解决小区范围内一部分配套设施的权属问题，而不是全部。
鉴于以上思考方式不能或不足以解决社区办公用房权属纠纷，只有另辟途径寻求更加妥当合法的解决方式。
三、产权归属纠纷的解决进路
任何悬置而充满争议的权利之争，都是亟待解决的争议纠纷，尤其是在私力救济难以达到解决纠纷、平息矛盾时，公力救济应当及时介入，更何况要求配建社区办公用房完全是政府行为，所以政府有责任和义务介入解决。
一是介于法律层面的剖析。配建社区办公用房是否等同于物权法第73条规定的“公用设施和物业服务用房”？对这一规定的理解直接决定着产权是否属于小区业主。我们认为：配建社区办公用房和社区内的其他公用设施和物业服务用房关键区别在于，其不仅用于服务本小区居民，还包含外小区居民，不具有排他性。对这种具有社会公益性质的配建设施，显然不适合由小区业主独自占有，更应该属于政府。而且从物权法第70、72、73、74条整体规定看，小区范围内的公用设施并不都是属于业主共有的，其中一些带有社会公益性质的配套设施，如电力、通讯、人防设施和一些道路与绿化依法就属于国有。配建社区办公用房也具有相同的性质，应该和小区内一般的公用设施和物业服务用房区别开来，属于政府所有。
但问题是，依据民法原则和物权法第142条规定，具有社会公益性质的配建社区办公用房却属于开发商。同样，开发商也不适合长期占有使用社区办公用房，这违背了配建的宗旨，因此要思考解决从开发商所有转变为政府所有的路径，才能解决产权归属纠纷。
二是介于操作层面的解决。关键把握三个环节：1、解决方式与契机。在物权法等现有法律框架下，充分发挥行政合同的引导与示范作用，引导开发商投身公益事业与公共服务，实现政府改进社区办公条件，更好地促进社区服务之目的。具体说，就是在开发建设初期，通过行政合同形式由相关部门与开发商签订书面合同，明确约定社区办公用房的面积、走向、位置、成本费用、管理使用及所有权，并作为规划立项阶段的审批内容。
2、解决部门与职责。鉴于社区办公用房方面的政策涉及到民政和建设部门，所以根据实际，应由民政部门在开发建设初期和开发商签订行政合同，并把该合同作为规划立项的审批附件移交给规划部门，由规划部门进行立项审查。房屋建成销售前，还要由民政部门依据合同对社区办公用房进行验收，验收合格再进入销售环节。为避免日后业主与开发商之间的纠纷与扯皮，向社会销售时由房产部门进行公示，明确社区办公用房产权及不计入公摊面积等信息。
3、相关处理与建议。目前有争议的小区，建议由政府对社区办公用房进行征收，从开发商手中取得所有权，再移交社区居委会管理使用。今后对新建小区中的社区办公用房，建议在行政合同中明确约定属于政府所有，以避免日后的纠纷与矛盾。同时小区业主在购房时有权要求开发商或房产部门公布配套设施及公摊面积等相关信息，便于维护自身合法权利。
以上对社区办公用房产权纠纷的解决，从根本上看，与其说是法律问题，倒不如说是实践操作问题。事实上，对其他一些具有社会公益性质的配套设施的权属问题，也可以循此思路予以解决，这可能是本文关键意义之所在。
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